新十二区呼之欲出，杭州城市发展大规划预测

搜狐微观察 2020-11-06 12:53

2018年5月底，浙江政府采购网一纸“关于杭州市行政区划研究的单一来源公示”，在略显平静的楼市激起了水花，杭州市行政区域或将进行优化。

值得注意的是，在一份专家论证意见汇总表中，我们可以略知大概：随着杭州市区面积的不断增大和进一步提高城市治理能力的要求，以及城市“拥江发展”战略实施和新一轮城市总体规划编制等背景，有必要对杭州市行政区划的优化进行调整。

专家的论证意见大致可以归纳为以下几点：

1）杭州市行政面积经历了急剧扩大，已经从曾经的430平方公里扩展到当前的8000平方公里，城市结构、功能结构和经济区划都已经有了很大变化，但内部区划基本没变；

2）由于行政区划与经济区划、功能分工已经不相匹配，在调动区的积极性，避免重复建设、恶性竞争上存在越来越大的缺陷；

3）同为区一级单位，管理范围差异极大，小的只有18平方公里，大的超过1000平方公里，相差巨大，不利于区一级管理权限设定的公平性；

4）国内许多大城市实行了郊县全部改区的区划调整，充分发挥了中心城市带动周边县市的发展作用；

概而括之，简易言之，汤海孺先生的意见大致为——城市扩张太快，现有行政区划弊端尽显，而同类大城市也有经验可鉴，因此，行政区划调整正当其时。

壹

杭州区划调整蓄势待发

以下是2018年5月25日，专家组对《杭州市行政区划研究》，得出的论证意见汇总：

贰

杭州现行的行政区划有哪些问题？

1 现行政区划严重滞后于经济发展

一个亚运会主会场，跨了滨江、萧山2区；

一个钱江新城核心CBD，跨了上城、江干2区；

一个城西科创大走廊，跨了西湖、余杭、临安3区。

2 现行政区，小的很小，大的过大

老城区，上城、下城、拱墅，都是袖珍区；新城区，余杭、萧山、临安，都是特大区。纵观国内其他大城市，都完成了袖珍区的“2并1”或“3并1”，例如：

（1）北京西城区+宣武区=西城区；东城区+崇文区=东城区；

（2）上海黄浦区+南市区+卢湾区=黄浦区；静安区+闸北区=静安区；

（3）苏州平江区+沧浪区=姑苏区；

（4）无锡崇安区+南长区+北塘区=梁溪区

……

3 现行政区名,不符城市名片特征

（1）上城区、下城区，对于不了解杭州历史的外地人或新杭州人而言，单从地图上看，上下城的位置分明是颠倒的嘛！我想很多人心中都会打个“？”Why?

（2）江干区，“干”字到底念第一声还是第四声？江干区的核心是钱江新城，为什么不叫“钱江区”or“钱塘区”（钱塘江不仅是杭州的母亲河，“钱塘县”也是杭州以前的曾用名）。

（3）滨江区，全国叫滨江、滨海的新城、新区多了去，怎么体现特色。

（4）杭州已经申遗成功的大运河，申遗成功的良渚，大名鼎鼎的西溪，这些“城市名片”，已被广为使用于街道名、新城（组团）名、商圈名、校区名、楼盘名，为什么不扩大她们的知名度，成为行政区名呢？

叁

杭州市国土空间总体规划发展战略

今年6月，杭州市政府发布的《杭州市国土空间总体规划发展战略》，预测2050年杭州城市人口规模将达到1300万-1500万。主城区常住人口将全面超过南京，成为名副其实的世界级“超大城市”，全球中枢性城市，与上海形成华东双子星，共同启明长三角的未来，成为中国参与世界治理的主导力量。

2019年5月12日，杭州市规划委员会第一次全体会议暨国土空间总规编制动员部署会召开，中国城市设计研究院上海分院副院长孙娟汇报了《杭州市国土空间总体规划发展战略》研究成果。这一研究成果为杭州提出建设“链接全球、辐射区域的中心城市”、建设“蓬勃成长、富有活力的创新城市”和建设“天人合一、愉悦体验的魅力城市”三大核心发展战略，以及九方面的战略举措。

在杭州城市未来的空间布局方面，战略研究成果提出构建“一主四片三副城”的开放紧凑城市格局，兼顾18个城镇圈、16片特色村区的协同发展，构建廊道生长、多中心组团式联盟城市格局。其中，“一主四片三副城”包括了作为杭州建设世界名城核心载体的主城区；城西、钱塘空港、之江-富阳、临平四大主城片区和桐庐、建德、淳安三个副中心城市。

根据战略研究成果对杭州未来的城市人口规模预判，2050年杭州的城市人口规模将达到1300万-1500万。（2018年杭州常住人口980万，相当于平均每年增长10万）。

会议上，杭州市委书记周江勇提出：

规划“杭州2035”、展望“杭州2050”是杭州面向全球、面向未来的价值提升，我们必须以世界眼光、国际标准、杭州特色、高点定位来推进。

展望杭州2050，看杭州行政区划调整的必要性：

除之前分析中列明的问题外，展望杭州2050，看杭州行政区划调整的必要性：

1、区域融合、要素互通的需要

目前，杭州明确提出主城区要着力做好“东整、西优、南启、北建、中塑”五篇文章，加快建设标志性战略性大平台。

事实上每块都存在难度：北建，直接涉及5个区，南启则涉及4个区，东整涉及2个区，中塑涉及6个区（含西湖风景名胜区），西优也是3个区。尤其是杭州南启和北建，每个区的实际利益大不同。很多时候往往4个区以上的协调，就比较困难。

此外，目前萧山除江南副城外的板块（如瓜沥组团），以及临平与主城的联系还不够丰富，这样将制约杭州“拥江发展”战略的推进。

2、杭州“国际化”的需要

在杭州市“十三五”规划中，城市国际化确定为未来发展的首位战略。2018年8月1日，《杭州市城市国际化促进条例》正式开始施行。《条例》从产业、城市环境、公共服务、文化国际交流融合等四个方面出发，树立了杭州城市国际化发展的风向标。

国际化需要超一流、具备地区首位度和辐射力的大平台。杭州的钱江新城，排位在陆家嘴和南京河西中央商务区之后；杭州高新区尽管是全国第三，但与上海张江相比，缺乏大科学装置，与苏州工业园比则规模不足。即便是杭州引以为傲的数字经济，余杭区与北京海淀区也相差巨大，全国数字经济第一城，若无规模上的优势，第一便会成色不足。即便是新成立的钱塘新区，与南京江北新区、上海浦东新区比，能级和定位都较低。

国家的竞争是城市的比拼，城市的比拼拼的就是大平台。

3、核心资源集聚裂变的需要

以对城市发展影响巨大的金融业（事关该城市能否合理“收割”其他城市，产生巨大发展溢价）为例，杭州的布局就比较分散。2018年，下城区金融产业实现增加值273.82亿元，上城区为181.93亿，杭州为1197亿，而江干区实现金融业增加值仅为85亿元。江干区2019年GDP仅675亿元，地方一般公共预算收入95.1亿元，还不如未来科技城；而钱江新城是承载杭州重要使命的核心区，杭州新世纪都市化的集中体现。以其他城市为例，浦东金融业增加值2937亿，贡献上海超50%增加值。广州天河区金融业实现增加值1006.69亿元，也接近50%，天河区集聚了广州七成金融类企业。以目前的实力，江干区很难通过自身努力超水平建设好钱江新城。近几年，即便有市级支持，市政府入驻，钱江新城核心产业依然不及预期，市级支持还会带来多头管理的问题，影响效率。

基于多方面考虑和研究，特提第四项：

肆

2050杭州新行政区划调整具体方案

行政区划调整前：12区（含钱塘新区、西湖风景名胜区）、2县、代管1县级市

行政区划调整后：12区（含钱塘新区、西湖风景名胜区和新增的天目山旅游度假区），2县。西湖风景区体制机制不变，新增的杭州天目山旅游度假区为市委市政府派出机构。

1、新西湖区

基础定位：杭州最美城区，世界名城窗口

政府驻地：原西湖区驻地

空铁枢纽：无

行政区划：原西湖区全域（除去西湖风景名胜区外），西溪湿地东区，东沙岛富阳区部分

设定理由：西湖是杭州的标志，西湖区以“西湖”为名，集万千宠爱于一身，也是识别杭州的第一站，调整较小。考虑到西湖区实力强劲，不仅有紫荆港科技城，还有浙江大学、西湖大学等一流资源，也有足够的发展空间，故不进行拆分，本次加入西溪湿地东区部分，同时为便于杭州南启战略落地，将富阳区的东沙岛部分划入西湖区。

功能定位：世界名城建设核心区、城西科创大走廊策源地、拥江发展重要板块

发展目标：世界“互联网+”创新创业核心区、商务旅游休闲特色区、国际文化交流重点区、生态宜居核心示范区，行业头部企业集聚区

发展中枢：紫荆港科技城（紫金港科技城数字信息产业平台）、之江新城（之江文化产业带核心区）等

产业脉络：北部三墩地区重点建设紫金港科技城，打造城西科创大走廊的策源地；南部之江地区则对接“拥江发展”战略，打造落实生态、文化、创新等“拥江发展”要求的示范板块，建设之江文化产业带的主中心。南北联动，将西湖区打造成展现杭州文化魅力，呈现名城活力；内生动能强劲，科创大放异彩的“最美城区”。

特别建议：撤销国家级之江旅游度假区，由浙江省向国务院进行协调，将天目山度假区升级为国家级旅游度假区。

2、新拱墅区

基础定位：杭州北建主阵地，运河沿岸名区

政府驻地：原拱墅区政府驻地

空铁枢纽：无

新区区划：拱墅区全域、下城区（朝晖街道、文晖街道、东新街道、石桥街道）、江干区（丁桥镇）。

设定理由：原大城北地区由五区构成（余杭、上城、下城、江干、拱墅），为杭州老工业基地核心区，历史贡献巨大，但整体发展滞后，部分区域甚至成为杭州城市辐射真空地带。拱墅区虽位居中枢，所占面积最大，但综合实力最弱，靠卖地为生多年。区块调整后主要由拱墅区和余杭区进行建设（江干区提供必要支持），体制机制将得到根本性优化。

功能定位：运河沿岸名区、文体旅游样板、有机更新头雁

发展目标：世界“双遗”保护样板区，宜居宜业宜游示范区

发展中枢：武林新城，大运河新城等

产业脉络：运河旅游产业集聚带、武林新城创新区、半山-申花城市有机更新发展轴（含大运河新城）的“一带一区一轴”，将新拱墅区打造成国家工业区转型升级典范、运河沿岸第一区。

3、钱塘新区

注：本图仅代表板块界线示意图，不是行政区划

基础定位：国家级新区，智造中心

政府驻地：原大江东产业集聚区管委会驻地

空铁枢纽：江东站（高铁站、代建）

新区区划：大江东产业集聚区和杭州经济技术开发区（远景规划人如上图所示，供参考）

设定理由：杭州经济技术开发区发展空间小，大江东近几年建设一般、潜力巨大，合并后有利于资源共享、优势互补，促进区域资源要素流动。大湾区战略是浙江发展主战略，钱塘新区是杭州参与浙江大湾区建设的前哨，意义重大。

功能定位：全球未来产业（新智造）中心，长三角品质新区，大湾区科学枢纽

发展目标：世界级智能制造产业集群、长三角地区产城融合发展示范区、浙江全省标志性战略性改革开放大平台、杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区

发展中枢：下沙科技城、大江东航空航天“万亩千亿”新产业平台（注：中国在航空航天产业拥有全球话语权，是全球供应链的大玩家）等

产业脉络：建设拥江发展带、金沙大道-江东一路产业创新走廊，金沙产城融合发展轴、江东城市生活服务带、江海生态景观带的“三带一廊一轴”，将钱塘新区建设成杭州东整样板地，杭绍甬同城化前哨，全面增强杭州对周边区域的集聚交换与联动辐射能力。

展望建议：目前杭州已设立钱塘新区，钱塘新区由大江东产业集聚区和杭州开发区组成。但纵观全国，大多数新区往往跨多区域（跨3个行政区以上的占68.42%，），新区设立的核心功能是促进地方发展资源要素的流通，打破原来的行政界线，重配资源，推动地方再发展。建议后续对钱塘新区进行优化调整，纳入临空经济示范区等区域。

4、新临平区

基础定位：杭州主城东北门户，智造主阵地

政府驻地：原余杭区政府驻地

空铁枢纽：余杭站、临平北站（待建）

新区区划：崇贤街道、塘栖镇以东原余杭区全域（上图临平副城板块）。

设定理由：余杭区东西跨度过大，未来科技城和良渚已完全融入杭州老主城，但临平融入较慢，拆分后临平将获得更强劲的动能。

功能定位：浙江智造中心，杭州东北门户、宜居宜业城区

发展目标：沪杭融合桥头堡、世界名城新标杆、都市网络新中心、北部拥江新支点、宜居宜业主城区、转型发展引领区

发展中枢：余杭开发区等

产业脉络：对接沪杭甬区域发展轴，把握“长三角一体化”“G60科创走廊”、“浙江大湾区”、“城东智造大走廊”建设契机，将新临平区建成面向长三角、与海宁桐乡融合发展、产业发展强劲、城市宜居和谐的杭州主城区。

5、新余杭区

基础定位：杭州核心主城区，科创中心

政府驻地：原城西科创产业集聚区管理委员会驻地

空铁枢纽：杭州西站

新区区划：除新临平区、西溪湿地东区外全域。

设定理由：余杭区东西跨度过大，未来科技城和良渚已完全融入杭州老主城，但临平融入较慢，拆分后临平将获得更强劲的动能。拆分后可以对新余杭区进行机构全面改革、流程再造，新余杭区成为全国创新氛围最好、创新体制最优、创新潜力最大的数字经济强区，长三角制度高地

功能定位：全球创新中心，数字经济中枢，文旅消费样版

发展目标：世界名城建设引领区、全面创新创业的引领区、策源地，展现中华文化魅力的高品质都市新区。以之江实验室、达摩院等为载体，努力将该区建设成为国家综合性科学中心

发展中枢：未来科技城、良渚新城等

产业脉络：对接杭湖区域发展轴，集聚发展文创、休闲等新兴业态，拓展创新型经济发展的腹地，构建城北文化生态大走廊；对接杭黄区域发展轴，聚焦推动科创大走廊建设，以“双廊”为核心，将新余杭区面向全球、示范全国、引领浙江的“全球创新中心”，与新萧山区有机联动，共筑杭州的创新首位度，推动杭州成为世界级创新城市。

6、新江干区

基础定位：杭州核心主城区，国家级CAZ

政府驻地：原江干区政府驻地

空铁枢纽：杭州东站、杭州站

新区区划：上城区（全域），江干区（丁桥镇以外区域），下城区（潮鸣街道、长庆街道、天水街道、武林街道）

设定理由：该板块是杭州老城核心，也是最黄金的区块，整体开发潜力相对有限，当前最关键的是做优做强，且目前各板块在规划上有重叠相似。如上城区定位为中央活动区、江干区定位为城市新中心、下城把发展目标定位为世界名城一流核心区。杭州的庆春路金融区并不在钱塘江金融港湾，划定入江干有利于疏解主城，做大做强钱江新城金融聚集区。上城区的望江新金融集聚区和玉皇山南基金小镇，也能与钱江新城更有效产业共振。

功能定位：国家CAZ、国际主窗口、创新新天堂

发展目标：世界新金融中心、世界名城首善之区、世界名城首位核心区、最能体现杭州“历史文化名城、国际化大都市”的中心城区

发展中枢：钱江新城、钱塘智慧城、城东新城、湖滨、望江新城等（都市化、楼宇经济为最大发展特色）

产业脉络：杭州名城都会核心功能区（钱江新区、武林-湖滨片）、以钱塘智慧城为代表的南翼复合创新功能区、沿山（沿江）文创旅游带的“两区两带”，将钱江新城CAZ建设成中国首个国家级CAZ（中国三大国家级CBD为广州天河CBD、北京朝阳CBD、上海陆家嘴CBD）。

7、新萧山区

基础定位：杭州核心主城区，创新中心

政府驻地：原萧山区政府驻地

空铁枢纽：杭州南站（即将开通）、机场站（高铁站、代建）、萧山国际机场

新区区划：萧山区（减去大江东产业集聚区部分。远景规划将杭州临空经济示范区、益农党湾等并入大江东。调整后萧山将重回杭州第一区，经济规模和财政均为杭州第一，动能更强劲，发展各个明确）、滨江区全域并入

设定理由：钱塘江南岸钱江世纪城分属两区，影响协同建设；合并后有利于滨江与萧山资源要素流动，合作开发萧山南部区域。滨江区原属萧山，文化相通，体制机制灵活，合并难度小。两地都是杭州实体经济、创新创业高地，能够在合并后实现“1+1＞2”。有利于增加萧山区杭州老主城融合发展，推动杭州对诸暨、义乌等区域的联动能力，全面推动杭州拥江发展走向实质化、具体化。

功能定位：全球创新中心、魅力国际门户、智慧品质城区

发展目标：世界名城建设标杆区，浙江创新发展策源地，拥江发展战略主平台，先进制造转型中枢区，美丽杭州实践样板区

发展中枢：滨江科技城、萧山科技城（万向创新聚能城产业平台）等

产业脉络：建设江南大道总部经济带、钱塘江新兴产业带、机场临空经济带、风情科创走廊和时代智造走廊、南部文创智造走廊的“三带三廊”，将新萧山区建设成为面向全球、示范全国、引领浙江的“全球创新中心”，与上海全球科创中心双星同耀。

8、新富阳区

基础定位：杭州主城重要组成

政府驻地：原富阳区政府驻地

空铁枢纽：富阳站、富阳西站（高铁站、待建）

新区区划：原富阳区（除东沙岛外）

设定理由：富阳与主城联动逐渐紧密，东沙岛附近区块调整后将从“四区”（富阳、萧山、滨江、西湖）调整为两区“新西湖区、新萧山区”，利于地方协调发展。

功能定位：主城西南桥头堡，生态现代画意城区

发展目标：现代版富春山居图最美示范区、富裕阳光的大都市新型城区，杭州大湾区产业创新基地、高新制造业强区

发展中枢：富阳经开区、江南拥江创新区等

组团结构：“江城相拥，全域景区”，在“拥江时代”构筑“一轴两带，一城两翼三景区”的山水田园组团结构。

9、天目山旅游度假区

基础定位：杭州西部绿色屏障，两山理论杭州示范区

政府驻地：昌化镇

空铁枢纽：昌化站（杭武高铁、待定）

新区区划：天目山镇（含）以西原临安区全域

设定理由：临安区面积过大，历史上其系临安区系原临安、於潜、昌化三县合并。故此进行拆分，使得各个板块都能聚焦发展。

功能定位：杭徽魅力门户、杭西国家公园

发展目标：智造农创试验区、文旅融合典范区

发展中枢：昌化、於潜集镇等

产业脉络：“一廊”：即杭徽魅力大走廊，作为城西科创大走廊的延伸，以杭徽高速、杭临绩高铁等为交通骨架，实现杭徽文化复兴以及沿线科创、旅游、农业联动发展。“一轴”：即临金天目溪发展轴，以临金高速、天目溪、分水江沿线城镇和乡村为空间载体，导入创新创意功能和农业休闲体验功能，链接长三角与杭州拥江战略。

特别说明：撤销国家级之江旅游度假区，由浙江省进行协调，将天目山度假区升级为国家级旅游度假区。

10、新临安区

基础定位：杭州核心主城区，科创中心

政府驻地：原临安区政府驻地

空铁枢纽：临安站（杭武高铁、待定）

新区区划：太湖源镇（含）、玲珑街道（含）以东原临安区全域

设定理由：临安区面积过大，历史上临安区系原临安、於潜、昌化三县合并。故此进行拆分，使得各个板块都能聚焦发展，也便于杭州进行主城区优化定位。

功能定位：生态科创长廊、国际湖城都心、城乡共美新区

发展目标：世界名城建设核心区、杭州创新发展主阵地，杭州“独特韵味、别样精彩”世界名城的重要组成

发展中枢：青山湖科技城、临安开发区等

产业脉络：由北部发展轴、科技大道发展轴、02省道发展轴串联起宜居锦城、创新湖城、青山湖科技城，激活临安创新价值，提升临安发展能级，成为杭州“独特韵味、别样精彩”世界名城的重要组成。

11、建德区

基础定位：杭州大都市西部副中心，杭西天然绿肺

政府驻地：原建德市驻地

空铁枢纽：建德站、建德东站（待建），建德南站（待建）

新区区划：原建德市区划，不变。

设定理由：建德为杭州发展做出过巨大贡献，未来还将继续。设区能增强杭州对建德的资源导入能力，提升建德对周边区域的吸引力，打造杭州城西的强劲增长极。

功能定位：杭黄联动发展连接区，县域都市转型样板区

发展目标：浙西综合空铁枢纽，绿色转型发展典范，美丽杭州实践样板区、富春江—新安江国家级风景名胜区建设示范区

发展中枢：高铁新城、寿昌航空小镇等。

12、桐庐县

基础定位：杭州核心主城区，创新中心

政府驻地：原桐庐县政府驻地

空铁枢纽：桐庐站、桐庐东站（待建）

新区区划：不变。

桐庐县后续专门发文分析，敬请期待。

13、淳安县

基础定位：国际一流度假地，杭西天然绿肺

政府驻地：原淳安县驻地

空铁枢纽：千岛湖站

设定理由：淳安目前与杭州市区对口协作充分（如：千岛湖啤酒小镇等），整体绿色发展态势良好，在杭州全市发展中所占经济比重较小，无需进行体制调整。

新区区划：不变。

功能定位：世界山水公园，东方休闲名湖，国际游居城市

发展目标：树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持“全县景区化”、“秀水富民”的战略思路，将“护一湖秀水、富一方百姓”作为出发点和落脚点，以生态环境综合保护为先导，以旅游休闲发展为动力，以现代化城市建设为支撑，打造全域旅游休闲大景区和国家绿色生态发展示范区，实现生态、经济、社会健康、协调、持续发展。

发展中枢：千岛湖旅游度假区、高铁新区等

发展结构：“一主两副、环湖四区，三大中心镇、特色多节点”的地域发展结构。一主两副：“一主”指千岛湖中心城市；“两副”分别为汾口和威坪两个副中心。环湖四区：一是强调环湖发展，依托环湖道路，结合各湖区资源特色分为千汾线、淳杨线、05省道-文左线、千威-梓桐线四段进行产业布局引导。二是“弱化行政边界，强化分区统筹”，将县域分成东部片区、西南片区、西部片区、北部片区四大经济片区。三大中心镇：即临岐、姜家、大墅三个中心镇，是主副中心之外推进城乡统筹、引导人口集聚、提升服务配套的重要空间载体。

14、西湖风景名胜区

基础定位：杭州主城区有机组成，世界遗产地

区划范围：原西湖风景名胜区范围，不变。

政府驻地：原西湖风景名胜区管理委员会驻地

空铁枢纽：无

设定理由：西湖风景名胜区为位于城市中心的高密度型景观，周边未有连片的成规模的相似景观，按照目前区块维持是最理想的选择。

功能定位：世界名城窗口、文旅杭州中枢

发展目标：世界名城建设标杆区，湖景城融合发展典范地，美丽杭州实践样板区，杭黄联动发展动力源

发展中枢：以西湖为核心的周边全域（九个景区）

产业脉络：既有成熟景点，如北山街、白堤、苏堤，也开发名人故居、古遗址、传统书院等非成熟景点，在严格保护中，全面活化西湖，并进行产业发展延伸，将新西湖建设成文化遗产保护到位、山水风光绮丽、既能通过此感受杭州独特韵味，又能通过其对其他景区、周边商贸服务业形成有效共振的“导流型”“扩散型”景区，成为杭州建设现代化国际旅游城市的“头雁”，共筑华东西湖-千岛湖-黄山世界级黄金旅游绿色发展带。